12月8日下午，浙江紹興，幾位來自貴州的拆遷女工在塵土彌漫的拆遷工地回收鋼筋。新拆遷條例二次征求意見稿提出，保障性安居工程建設和舊城區改建，要經過地方人大審議通過。李瑞昌 攝

新拆遷條例再征民意逾萬人參與

立法項目兩次公開征求意見尚屬首次，公共利益界定等問題仍是爭議焦點

本報訊 國有土地上房屋征收與補償條例第二次公開征求意見昨日結束，半個月的時間里有上萬人參與。

作為立法史上首個兩次公開征求意見的立法項目，征收條例在今年1月29日由國務院法制辦首次公開征求意見，是次共征集到65601條建議。

時隔近11個月后，法制辦將經過反復論證修改后的二次征求意見稿于12月15日再次全文公開征求意見，此次征求意見稿公布的同時，附有詳細的草案說明，對第一次征求意見中意見比較集中的問題進行分析，結合二次征求意見稿的修改內容對比較集中的意見給予回應。

二次征求意見稿公開后，不少人質疑該草案較一稿有所退步，比如“公共利益”的界定、刪去了“危舊房改造需90％的被征收人同意”的條款等。

中國社會科學院法學所研究員孫憲忠一直參與拆遷條例的修改工作，他認為二次征求意見稿有進步。“公共利益”的界定是否完善還值得討論，很難確定什么是“公益”、什么是“私益”，但明確了“公共利益”就是限制政府，而不是約束企業和私法上的人。比如舊城改造，“公共利益”的基本含義就是，政府不能從這個行為中賺錢。

此外，對于刪掉了“90％”的規定，孫憲忠分析，“90%”的規定從法理上是講不通的，這是試圖用一個民眾契約性質的東西去追求消滅別人權利的結果，但“90％”的人和“10％”的人都是平等的主體，怎么能用一個協議消滅別人的權利呢？“你想想你要是那10％會怎樣？”

截至昨日24時，已有10426人通過法制辦草案意見征集系統提交意見。

新聞觀察

征收制度定型得打持久戰

由于涉及土地財政、城鄉規劃、地方民主建設、司法改革等，不能期望畢其功于一役，要有一個持久戰的準備，這個條例只是攻下的一個橋頭堡，可以當做制度轉型過程中的一個登陸點。

在過去的一年中，征收條例兩度公開征集民意，公眾參與立法的熱情高漲，不過亦有學者開始反思這個條例究竟能夠承載多少期待。

中國政法大學法學院院長薛剛凌坦言，征收條例涉及的利益太多元化——城市發展的利益、地方政府的利益、被拆遷人的利益、公眾利益，達到平衡就有難度，不能簡單地處理。她呼吁理性參與，要認識到權利與權利的妥協與共存。

薛剛凌分析，目前少有可行性研究，只有價值判斷和對錯判斷。比如，對拆遷現狀的判斷，大家缺乏共識，這與基礎工作不扎實有關，她認為政府必須要有一套基本數據，哪些拆遷是政府侵害民眾權益？哪些是少數民眾不講理？“否則大家各說各的，誰也說不服誰。”

北京大學法學院副院長沈巋認為，舊條例給人們造成了物質和精神上的影響，新條例被視為一種新制度，希望能解決舊條例情況下產生的所有問題。

他舉例，在二次征求意見稿公布后，出現了很多擔心和懷疑，對地方人大能夠發揮多大作用持懷疑態度，懷疑法院與行政機關是否會沆瀣一氣。再者，將停產停業損失的補償辦法交給政府，地方政府會如何認定與處理。“這都是過去舊制度下對政府的懷疑。”

沈巋直言，不能對條例期望太大，這不是一個月兩個月、一年兩年能有徹底改變的問題。要徹底改變，樂觀地看至少要有五年的時間才能實現不動產征收制度的定型，甚至更長時間。由于涉及土地財政、城鄉規劃、地方民主建設、司法改革等，“不能期望畢其功于一役，要有一個持久戰的準備，這個條例只是攻下的一個橋頭堡，可以當做制度轉型過程中的一個登陸點。”

面對持續的難以調和的分歧，中國社會科學院法學所研究員孫憲忠也提到另外一個原因，網上很多人說最好的做法是不拆，這就偏激了。“為什么不拆遷不行呢？尤其是老工業區、老工礦城市，他們過去給國家做貢獻很大，工人都是低工資，現在都老了，靠過去積攢的錢買房是不可能的事情，所以必須要走城市危房改造、社會保障的路子，不能否定拆遷。”

沈巋認為，在立法公開征求意見的過程中，各個利益主體從各自的角度發出自己的聲音是值得鼓勵的，關鍵是看決策層要做一個怎樣的決策，在決策過程中要協調各方利益，做一個“妥協”。

立法難點

界定公共利益地方權限過大

“房屋拆遷不是簡單的一個開發商與被征收人之間的利益沖突，其實涉及的特別復雜的利益在其中。”中國政法大學法學院院長薛剛凌曾參與國務院法制辦組織的內部征求意見座談會，“立法機關要平衡多方面的利益。”

北京時代九和律師事務所合伙人王建文，在新拆遷條例第二次公開征求意見稿公開之前曾參與國務院法制辦組織的內部征求意見座談會。他認為，立法不是件容易的事，但“一件事情就有四種結果：好、壞、比較好、比較壞。最后的解決就是大家要妥協，最佳結果就是比較好，這就是共贏。不需要想著參與好壞的選擇，更多的是兩害相權取其輕的問題。”

太多不同的聲音，首先是在“公共利益”的界定上。北大法學院副院長沈巋雖然沒有從國務院法制辦獲悉地方政府對“公共利益”界定上的態度，但他也收到了來自地方官員的信件。在信中，地方官員向沈巋強調，中國現在處在發展的關鍵時期，要消除城鄉差距、潛在的就業危機和潛在的經濟下滑趨勢，還要靠城市化和工業化，城市的擴張和城鎮的更新不可避免，不管工業化還是城市化，均與土地征收有關，“這還是強調整體利益，撇開腐敗的因素這還是有其合理之處的”。

但也有人擔心，在“公共利益”的界定上給地方政府的權限太大。沈巋從他拆開的信件以及自己的判斷中也有類似的擔心：雖然設定了聽證會等程序，但現在一些聽證會和公眾參與成為“走過場”，使公眾參與很難擺脫地方政府決策的影響。

除了原則性的爭論，還有一些細節在立法過程中爭議很大。王建文回憶，在討論法律文稿時，評估機構的選擇權該由誰定，曾一度存在爭議，因為把選擇權交給地方政府這肯定是“最壞的結果”。但如果交給了被征收人，一個區域內可能有200名甚至1000名被征收人，如果半年時間選不出來評估機構又要怎么辦？畢竟沒有政府選擇的效率高，但最終“不能因為出現選不出來的情況”，而在“選擇權給誰”這個原則問題上發生改變。

沈巋則說，因為涉及的利益群體比較多，哪怕有相互激烈的對峙都很正常，關鍵是看決策層要做一個怎樣的決策，在決策過程中要協調各方利益，做一個妥協。

執行難點

如何避免過激行為考驗法院

北大法學院副院長沈巋認為，在未來新拆遷條例的執行過程中，不同的主體，包括政府、市縣級人大、法院、房地產價格評估機構和規劃部門都將面臨不同的挑戰，因此條例能有70%-80%的執行效果就不錯。

【針對政府】 沈巋解釋說，“公共利益”界定本身是一個世界性難題，但現在條例將“公共利益”界定的不少權限給了地方政府，地方政府甚至可將一些商業利益跟公共利益“打包”在一起。這種“打包”未必不合適，但關鍵在于能不能真正有效地讓公眾參與，通過程序將不同意見納入其中，這對政府而言是一個挑戰。

沈巋還分析說，對政府而言，還有一個挑戰是如何做到公平補償。條例雖然明確補償不低于市場價，但城市里土地使用權的形成曾有不同方式，中國社會變化比較快，前后制度之間的過渡比較短，有些歷史因素形成的情況能否有針對性地對待。條例只是確定了基本原則，地方政府需要針對不同的特殊情況做到公平補償。此外，條例的執行也會對規劃編制機關構成挑戰，如何能在規劃環節做到更科學合理，不能換一個領導就換一個規劃，這在現實中非常困難。

【針對人大】 條例的執行也是對地方人大的考驗。雖然在“公共利益”界定中，只有保障性安居工程建設和舊城區改建，要經過地方人大審議通過。實際上這兩部分涉及的拆遷占相當大的部分，地方人大是不是等政府報上來就通過，是不是要經過充分討論有區別地批準或不批準？

【針對司法】 條例的執行對司法機關也是一個考驗。如果被征收人對補償和征收決定不服，提起訴訟，法院能不能秉公裁決？在強制搬遷時，法院會否按政府意志裁決，如果行政機關有明顯違法行為，法院會不會裁決強制搬遷不予執行？同時，法院在執行強制搬遷時，怎么面對被征收人的過激行為，避免危及生命的情況發生？

【針對評估機構】 條例的執行對房地產價格評估機構形成巨大的挑戰。沈巋說，從原理上講，房地產價格評估機構發揮中介服務功能，但這些機構過去很多業務都來自政府，跟政府關系非常密切。在當下，如何避免房地產價格評估機構作出有利于政府的評估結果？