為保證行政處罰法規定的“相對集中行政處罰權”的落實，正在審議的行政強制法草案，規定了像城管這類行使“相對集中行政處罰權”的部門運用行政強制措施的權力。

法案通過最快要等下次審議

距上次審議已近兩年，全國人大常委會昨起第四次審議行政強制法草案。該法自2005年第一次審議迄今已6年，法律委員會建議本次常委會繼續審議，這意味著最快也要下一次審議時才有可能通過。

三審草案規定，“行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施”。

對此，國務院法制辦提出，行政處罰法為解決“多頭執法”規定了“相對集中行政處罰權”制度，即依法將兩個或兩個以上行政機關的行政處罰權集中由一個行政機關行使，原行政機關不得再行使已集中的行政處罰權。因此，相關行政處罰權集中到一個行政機關后，與行政處罰有關的行政強制措施也應當由相應的行政機關實施，否則處罰權就難以落實。

全國人大常委會委員、全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽向常委會作修改情況的匯報時表示，針對上述問題，草案增加規定，根據行政處罰法第十六條規定，行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施。

無明顯社會危害不宜“強制”

將城管運用行政強制措施納入行政強制法的規定，意味著城管的執法行為將必須接受行政強制法的規范。其中草案第五條規定，行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制。實施行政強制，應當堅持教育與強制相結合。違法行為情節顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，可以不采取行政強制措施。

中國行政法學會副會長、北京大學教授姜明安表示，相對集中行使行政處罰權的部門一般為城管、文化執法大隊等部門，行政執法必定涉及強制措施，草案增加這個規定是合適的，但他認為應當更加明確地規范程序。

焦點

【亂象】 “亂設”強制措施

嚴格規范行政強制權力

行政強制法草案對行政強制措施的設定權進行了嚴格規定，以解決“亂”設行政強制措施的問題。

草案規定，法律中未設定行政強制措施的，行政法規、地方性法規不得設定行政強制措施。如果法律通過，這一規定將會對行政法規形成較大影響。

全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽介紹，截至2010年上半年，現行行政法規中，規定了行政強制措施的有96件。其中17件是在法律對特定事項作了原則規定、授權國務院規定具體管理措施的情況下，國務院在行政法規中規定了行政強制措施。

對于上述有法律授權、行政法規規定的行政強制措施如何處理，新草案修改為，“法律中未設定行政強制措施的，行政法規、地方性法規不得設定行政強制措施。”同時增加規定，“法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施。”

【亂象】 “代履行”天價費用

費用應按成本合理確定

高速公路上發生交通事故后，為不妨礙通行，事故車輛需盡快拖離現場，于是各地都出現了由拖車公司實施的做法，甚至涌現天價拖車費案。

草案針對“代履行”規定，“行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經催告仍不履行的，行政機關可以委托沒有利害關系的其他組織代履行。”

喬曉陽表示，通過吸納委員意見，贊成對代履行嚴格限定范圍。對此，草案修改為，“行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經催告仍不履行，其后果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源的，行政機關可以代履行，或者委托沒有利害關系的第三人代履行。”

為控制代履行費用，草案規定，代履行的費用按照成本合理確定，由當事人承擔。行政機關和受委托第三人不得以暴力、脅迫以及其他非法方式實施代履行。

聲音

限權？授權？

2009年8月，行政強制法草案“三審”，此后全國人大常委會通過網絡征求意見，共收到3874條意見和建議。數次審議中都存在的設定權爭議，在征求意見中亦得到公眾印證。

企事業單位職工、城市居民、農村居民提出的意見約占總數的42%。行政執法人員提出了861條意見，約占意見總數的22%。

法工委分析，從總體情況看，意見有分歧。民眾認為草案對行政強制權的規范力度還不夠，而行政執法人員則認為應當賦予行政機關必要的行政強制權，草案授權還不夠。

同行政執法人員以外的群體復雜的意見相比，行政執法人員意見較為一致，認為一方面要明確行政強制的法律地位，為行政執法提供法律支持，另一方面在規范行政強制的同時，提升了行政強制的正面形象和社會認同感，希望盡快出臺。

延伸閱讀

行政強制立法20年“拉鋸戰”

全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽兩年前坦言，行政行為最需要規范，行政權強大，公民權弱小，制約行政權，保護公民權。這正是行政強制法的出發點。

經過20多年的反復討論，北京大學教授姜明安認為，理論上的問題基本都已理清，只剩平衡各方利益的難題。

爭權 行政機關憂手腳被縛

全國人大常委會法工委副主任信春鷹2005年在全國人大常委會專題講座上表示，與一般的行政管理權不同，行政強制權必須來自法律、法規的特殊授權，嚴禁行政強制主體自己給自己創設行政強制手段。

信春鷹對當時的行政強制存在的問題直言為“亂”和“濫”，包括“亂”設行政強制和“濫”用行政強制，侵害了公民、法人或其他組織的合法權益。而設定權“亂”是行政強制“亂”的源頭。

一位不愿具名的學者以“奇怪”來形容行政強制法的立法過程。他透露，在行政強制法一審時，學者們一度以為可以盡快出臺，但行政機關提出了修改要求，總的方向是適量適當增加國務院方面的設定權，于是引起很大爭議。

姜明安也直言，強制法多年難以出臺的真正阻力也在于此，行政機關都知道，制定強制法是捆住了行政機關的手腳，特別是設定權，地方沒有多少設定權，部門沒有設定權，“他們就說沒有辦法管理了。”

爭利 天價拖車費該算誰的

相較行政強制措施設定權而言，“代履行”更多面臨的是理論上的爭論。

姜明安以這兩年頻繁爆出的天價拖車費事件舉例說，這種發生在高速公路上的交通事故，如果由行政機關拖車或者拖車公司開展，即為代履行。

今年3月，法工委專門就代履行問題召開專家座談會，但也沒達成共識。姜明安分析，代履行本質的爭論是行政機關自己能不能代履行。此外，微妙之處在于，代履行要收費。如果行政機關做了而又不屬代履行則費用從國庫開支，姜明安分析，比如拖車本來是由車主自己拖，政府為什么要花錢來拖，政府拖也是納稅人的錢，納稅人為什么要幫違法者付費呢？

而一些學者主張取消代履行，全部由行政機關強制執行，姜明安坦言，這意味著都要國庫開支，成本太高，而且會鼓勵違法者享受政府的免費服務，不為違法行為負責。

爭鳴 強行入戶該不該恢復

五花八門的行政強制措施在一審草案中被規定為6種，限制公民人身自由；查封場所、設施或者財物；扣押財物；凍結存款、匯款；強行進入住宅；法律規定的其他行政強制措施。其中“強行進入住宅”在三審中被刪。

姜明安認為，還是應該規定強行進入住宅。“不進入住宅，那么吸毒、自殺、煤氣泄漏，人都在生命危險中；而對于生產經營場所，像食品、藥品等很多都要進入場所取證，不進入怎么行？”

姜明安透露，當初之所以寫進去，其目的就在于設定嚴格的程序規范。而刪除的原因在于爭論太大。他透露，行政機關覺得太麻煩，可以留給單行法律去規定，像吸毒留給警察法，食品衛生留給食品安全法。

問題的關鍵在于怎么規范。任茂東委員認為，需規范強行進入的程序、條件、規則，比如是否要搜查證、要不要經過法院、要不要上級行政機關審查等。