6月29日，國務院常務會議原則通過《中長期鐵路網規劃》，高鐵網規劃由 “四縱四橫”擴大到“八縱八橫”，并要實現鐵路交通基本覆蓋縣級以上行政區。本文認為，大規模鐵路交通建設也會造成嚴重的產能過剩。在中央推進供給側結構性改革，要求落實“去產能”等五大重點任務的形勢下，《中長期鐵路網規劃》是否會造成更為嚴重的鐵路產能過剩和資源空間錯配，是需要慎重拍板的。

　　“十三五”時期我國面臨經濟下行壓力加大的挑戰，投資高鐵和中西部鐵路被有關部門認為是拉動內需的重要選項，近年鐵路的固定資產投資均在8000億元以上。我國鐵路確實存在投資空間，但主要是大都市區的軌道交通，如果出現投資結構和投資地域錯配，會造成嚴重的產能過剩，其表現形式是鐵路運輸能力的大量閑置和國家難以承受的巨額債務負擔。

　　不能把投資鐵路作為拉動經濟的工具

　　我國經濟進入新常態，鐵路貨運需求必然下降。過去一段時期主要靠大規模固定資產投資（主要是蓋樓修路造城）拉動經濟，而蓋樓造城需要鋼筋水泥，生產鋼筋水泥需要消耗大量煤炭電力，我國鐵路主要運輸煤炭和冶煉物資等大宗貨物，其占比高達鐵路貨運量的80%，由此造成旺盛的鐵路貨運需求。一旦蓋樓修路造城的熱潮過去，鐵路貨運需求必然隨之下降，中鐵總因無貨可運而封存的貨已達六萬輛。目前我國鋼產量、煤炭產量分別占世界總產量的50%，水泥產量占全球總產量的近60%。這種依靠大量消耗資源的經濟增長方式是不可持續的。我國煤炭產量將長期保持穩定甚至下降，加之能源結構變化、建設坑口電站長距離高壓輸電、節能減排、以及國際煤炭價格已經低于國內煤炭價格等因素的影響，對煤炭和冶煉物資的鐵路貨運需求也必然隨之下降。

　　因此，鐵路也不能為加密路網而盲目規劃。我國鐵路還有相當大的投資空間，但也不是鐵路越多越好，路網越密越好。如果建了鐵路，長時期過度低于實現盈虧平衡的運量，就會造成嚴重的資源浪費，導致中鐵總更嚴重的虧損，并錯失在其他地方建設鐵路、促進經濟社會發展的機遇。因此，不能把投資鐵路作為拉動經濟的工具，鐵路也會出現產能過剩。由于鐵路建設的投資規模巨大，鐵路的產能過剩比其他行業的產能過剩會造成更嚴重的損失。　　

　　不宜進一步擴大高鐵建設規模

　　我國建設的高速鐵路已達1.9萬公里，是世界其他國家和地區半個世紀建設的高速鐵路總和的2倍以上。2008年10月國家批準的《中長期鐵路網規劃（2008年調整）》到2020年達到的高鐵里程，已經提前6年完成。一條高速鐵路的建設成本是普通鐵路的2—3倍，且只能運人不能運貨，因此只有在人口規模大密度高、收入水平高的地區才可能有足夠大的客流，才可能實現盈虧平衡。人口規模、密度低于京滬通道的高鐵項目將長期處于虧損狀態。

　　例如，2011年7月投入運營的京滬高鐵在年旅客發送量超過1億、每天高鐵列車開行對數超過100對以后，開始實現盈利；但2010年1月就投入運營的鄭西高鐵目前每天僅開行27對高鐵列車，而鄭西高鐵每天至少有開行160對列車的能力。這類似于建設了一座160層的豪華飯店，但只有27層在營業，其余133層處于閑置狀態，這種飯店是不可持續的，高鐵也是如此。

　　目前中鐵總的負債已超過4萬億元，即使不考慮高鐵的運營成本，高鐵的全部運輸收入尚不夠支付建設高鐵的貸款利息。中鐵總要靠財政補貼和不斷借新債還舊債來維持，已經陷入債務負擔惡性增長的深淵。

　　為拉動經濟，很多省市政府提出要在“四縱四橫”高鐵網絡的基礎上，進一步擴大高鐵建設規模。鄭州、西安、武漢、長沙等多個城市都在計劃建設“米”字形高鐵，多條上千公里的高鐵大干線都在力圖納入“十三五”規劃。如果2020年高鐵運營里程達到3萬公里，將造成國家將難以承受的高鐵債務危機。

　　實際上在中西部地區建設只能運送旅客的高速鐵路，會造成貨運能力不足和高鐵運輸能力大量閑置。目前蘭新高鐵每天開行的高鐵動車組只有5對，其運輸收入甚至不足以支付電費。高鐵主要滿足消費需求，不能用于運輸貨物的生產性需求，而建設速度目標值每小時160公里左右既能運貨又能運客的高等級普通鐵路更有利于中西部地區的經濟社會發展。

　　以推進京津冀一體化為旗號，京津冀要形成“四縱四橫一環”為骨架的城際鐵路網絡，新建城際線23條，總規模達3400公里。目前京津冀的鐵路網密度已經是長三角的1.7倍，珠三角的2.36倍，但人口密度遠低于長三角、珠三角。在北京—天津—唐山通道、北京—石家莊通道上已經有高鐵和時速160公里的普通鐵路，且高鐵的利用率遠低于設計水平。但北京直線聯接唐山的高鐵項目馬上就要開工建設，為縮短半小時運行時間就要投資333億元；北京到石家莊另一條高鐵也要建設。這些過度重復建設將造成嚴重的資源浪費。

　　飛速運行的高鐵確是一道亮麗的風景，為人們出行提供了更多的選擇。但天下沒有免費午餐，國家財政最后要為高鐵節約旅行時間的價值買單。至于說建高鐵應主要考慮社會效益，高鐵帶動了房地產和地方經濟的發展。那么建既可運客又可運貨的普通鐵路所產生的社會效益，和對地方經濟的帶動作用遠大于高鐵。1908年通車的滬寧鐵路催生出長三角城市群，石家莊則是被鐵路拉出來的城市。

　　投資中西部鐵路要適度

　　“十三五”時期我國擬以中西部地區為重點加強鐵路重大項目建設，中西部一些地方按所有地級以上城市都要通鐵路的原則進行規劃，而根本不考慮是否會有運量。西部地區的一些戰略性、公益性鐵路即使運量很小也必須建設。但這些鐵路項目在開始建設之前就要明確界定其公益性的基本性質，明確運營虧損由誰補貼。青藏鐵路就采取了這種方式，建設投資主要由中央財政承擔，青藏鐵路公司不必還本付息，運營虧損則由中央財政進行補貼。目前隨著運營成本的不斷上升，國家財政的補貼也在上漲。所有中西部的鐵路都應采取這種方式，事先明確鐵路建設項目的性質，采取不同的融資模式，如果是公益性鐵路項目則要評估國家財政的承受能力。長期以來我國鐵路是由東部地區運量大的鐵路局補貼西部地區運量低的鐵路局，貨運收入補貼客運，如果事先不確定中西部新建鐵路的性質就開始建設，未來的運營虧損就要完全由中鐵總承擔，最后還是要由國家財政兜底。

　　目前中西部很多省區正在規劃大量的鐵路建設項目，很多鐵路建設項目的需求預測是基于規劃的鋼鐵、煤炭項目。例如，青海省在建的塔爾丁至肯德可克地方鐵路就是要用來運輸鐵礦石，準備在格爾木上200萬噸的鋼鐵項目。青藏高原是長江黃河的發源地，高寒缺氧生態環境極其脆弱，不宜發展采掘、冶煉工業。在該地區發展煤炭、鋼鐵工業能夠得到的稅收，根本無法補償修復生態破壞需要的巨額投資。青海木里煤田的露天開采已經對黃河支流大通河的發源地以及整個地區的水源涵養和生態功能造成嚴重破壞。在國家大力壓縮鋼鐵煤炭產能的形勢下，在生態環境脆弱的青藏高原地區更沒有必要發展采掘冶煉工業，這就需要重新考慮該地區的鐵路發展規劃。但對于有重大戰略意義的川藏鐵路即使會長期虧損，也應由政府財政投資建設并在建成后長期補貼運營。

　　大都市區通勤鐵路和軌道交通是發展重點

　　“十三五”時期，我國鐵路的投資重點主要是大都市區的軌道交通。大都市區是指以大城市為中心，由多個與中心城市有較強通勤聯系的周邊縣及城鎮組成的區域，其面積在1.5萬平方公里左右。大都市區是空間一體化的勞動力市場和住房市場，人口規模大、密度高的大都市區要由通勤鐵路和城市軌道交通支撐其運行。

　　世界城市化的發展趨勢是大都市區的人口在不斷增長，而一些中小城市的人口則很少增長或下降。2010年美國366個大都市區人口比2000年增加10.8%，比1990年增加26.4%。2010年美國366個大都市區人口占全國人口比例為83.7%，產出占美國GDP的89%。

　　大都市區是經濟增長的發動機，是發展城市群的支撐點。我國的城市群規劃如果不以大都市區的發展為抓手，就是在下不做“眼”的圍棋。我國的城鎮化已經進入大都市區化的發展階段，幾乎所有的省會和副省級以上城市都出現了嚴重的交通擁堵，大城市病是交通基礎設施不能支撐大都市區發展的市場信號。大都市區軌道交通建設是支撐集約型城鎮化的基石。

　　東京大都市區有2500公里的軌道交通，紐約大都市區的軌道交通總里程為3342公里。東京和紐約在汽車社會來到之前就已經建成了相當規模的軌道交通網絡，形成了建在軌道交通上的城市。按我國可能出現20個千萬級以上人口的大都市區、每個大都市區需要建設2000公里左右軌道交通推算，我國大都市區的通勤鐵路和城市軌道交通的建設規模可達4萬公里，存在巨大的投資空間。

　　大都市區中一條通勤鐵路的長度在30—50公里左右，一般不超過70公里，在其車站周邊可以進行高強度的房地產開發，這不僅能夠疏解中心城市人口，容納更多的外來人口，改善人口的空間分布結構，為通勤鐵路提供客流，而且可以使建設通勤鐵路帶來的土地升值收益回歸建設運營主體。因而可以吸引社會資本采用PPP方式進行建設和運營，不增加政府財政負擔。

　　鐵路供給側結構性改革應當注意的三個問題

　　我國鐵路也需要進行供給側結構性改革，使其適國民經濟發展的要求，避免出現更加嚴重的結構性和地域性運能過剩與短缺并存的局面，避免重復美國鐵路運能嚴重過剩，又大規模拆鐵路的過程。

　　美國曾建設了40多萬公里的鐵路，由于聯邦資金資助的州際高速公路建設，促進了公路和航空運輸業的快速發展，大量分流了鐵路運量，鐵路運輸能力出現嚴重過剩。美國拆掉了近20萬公里的鐵路，目前美國鐵路的營業里程為22.5萬公里。

　　1、交通運輸結構的合理化

　　鐵路是交通運輸體系的一個有機組成部分，要綜合考慮鐵路、公路、航空、水運、管道等多種交通運輸方式承擔的客貨運輸份額，提高國民經濟的整體運行效率。

　　我國鐵路貨運周轉量的市場份額僅為22%，而美國鐵路貨運周轉量的市場份額在40%左右。由于鐵路貨運能力不足，我國大量用汽車運輸煤炭等基礎原材料，大幅度提高了物流成本，嚴重降低了國民經濟整體的資源配置效率。

　　同時要避免在片面夸大某種交通方式運量預測的基礎上，單獨制定該交通方式的中長期規劃；還要考慮我國經濟進入新常態后，需求結構和產業結構變化對交通運輸業的影響，如煤炭鋼鐵產量變化對運輸需求的影響。

　　2、鐵路功能結構的合理化

　　要合理規劃高速客運專線（含城際鐵路）、客貨混跑鐵路、重載貨運專線的結構比例。由于鐵路建設投資巨大，大部分鐵路應當是時速160公里左右的客貨混跑鐵路，高速鐵路只能在客流巨大的通道上建設。

　　目前世界各國的高鐵幾乎沒有一條能夠依靠客運收入支付全部建設和運營成本，只有日本的東海道新干線是唯一的例外，因為在該500公里的通道上集聚了7000萬人口，還有幾千公里的城市軌道交通和通勤鐵路為東海道新干線集散客流。歐洲的高鐵是作為節約國民旅行時間的福利由國家財政進行大量補貼來進行建設和維持運營。我國除位于人口規模大的少數高鐵線路有望收回成本外，大多數高鐵將長期處于運營嚴重虧損狀態，更不可能收回建設成本。因此要合理確定高速鐵路在鐵路基礎設施中的比例，慎重評估政府財政的支付能力。

　　3、鐵路空間結構的合理化

　　鐵路是大運量運輸方式，而中西部地區人口規模小密度低，如果新建鐵路項目客貨運量長期不足，會造成嚴重虧損。因此，不能以西部地區鐵路密度低而盲目加大密度，更不能縣縣通鐵路。對于客貨運量不足但有重大戰略價值或經濟社會意義的鐵路，要明確其性質，由政府財政投資建設并補貼運營。

　　我國鐵路密度與國外的最大差距在大都市區軌道交通的密度，我國鐵路的路網密度是美國的二分之一強，但紐約大都市區軌道交通（通勤鐵路與城市軌道交通）的路網密度是北京的6倍以上。鐵路經濟的基本規律決定了，鐵路的空間結構必然是不平衡的，鐵路主要建在人口規模大、密度高的地方。■

　　作者趙堅為北京交通大學中國城鎮化研究中心主任