在東莞的河南打工者李方，正忙著送亡母最后一程，卻被要求回老家開兩份關系證明，不然不能火化。

　　“一份證明你媽媽是你媽媽，一份證明你媽是你爸的老婆”，5月29日，聽著轄區派出所民警的解釋，李方趕緊聯系河南老家的派出所，“當地派出所不給開，說戶口簿就是證明，但東莞的派出所非要卡著，而且得是原件，傳真都不行”。

　　李方遇到的開具“奇葩證明”難題已在我國盛行十余年，背后“撐腰”的非行政許可審批上月被徹底終結，繼國務院部門和十余個省份完成省級清理，受訪專家預計，在全國范圍內，奇葩證明至少還將殘存兩年。

　　受訪專家表示，在依靠“紅頭文件”設立繁多名頭的市縣層面，要將奇葩證明連根拔起，尚需掃清遇到統計難、甄別難和“換馬甲”等多重障礙，甚至存在偷換概念直接挪移的隱憂。

　　1、“62號文”

　　奇葩證明的隱形靠山

　　李方的證明困境在我國層出不窮，哈爾濱小伙就業要出具人品證明；醫保報銷需非打架斗毆證明，西安王女士買房需要證明自己“結婚前是單身”；而在江蘇徐州，買房需要的單身證明，戶口本上的未婚不算數，要從大學一路“證明”下去……在出境旅游、戶口遷移和變更等百姓辦事“密集區”，各種瑣碎的荒唐證明屢見不鮮。

　　為什么這些絆腳石式證明能在政府多次清理中存活甚至膨脹？究其原因，證明背后隱藏的是“非行政許可審批”這個龐大類別。這個概念源于《行政許可法》實施前。當時一大批政府內部審批項目，以非行政許可名義得以保留。中央編制辦公室政策法規司司長王龍江曾解釋說，“這實際上是為了解決行政許可法實施以后，一批已經來不及立法的項目而提出的解決方法。”

　　2004年8月，國務院辦公廳下發通知對211項非行政許可暫予保留，被稱為“62號文”的規范性文件首次肯定了“非行政許可審批”，并成為國務院部委、地方政府擴充非行政許可審批的“尚方寶劍”，但與之伴隨的兩個詞匯是“灰色地帶”和“制度后門”。

　　非行政許可成了一個“筐”，一些涉及公民、法人和其他組織的審批事項，也堂而皇之地穿上了非行政許可的外衣。

　　對此長期關注的浙江工商大學法學院副院長駱梅英教授曾撰文指出，非行政許可事項自上而下逐級增設，以人口管理事項為例，中央一級保留暫住證核發一項，省市一級就衍生出新生嬰兒出生入戶、戶籍遷入、人才居住證的審批等十余項。越到基層部門，承載各種管理職能和“土政策”的審批事項也就越多。

　　中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學院教授王滿傳表示，生活中要開具的各種證明屬于行政確認，證明常常是獲得非行政許可審批的前置條件。

　　各類證明紛紛隨之出現，戶籍遷入需要證明“我是我”，終止妊娠需要“自愿引產證明”，小作坊售賣要有“饅頭證”，撂倒秸稈需要“秸稈放倒證”……辦理時往往讓人摸不著門路，有時卷入兩部門互相證明的鬧劇，有時陷入不知找誰證明的尷尬。

　　2、清理之爭

　　簡直是“和一堆部門的人吵架”

　　奇葩證明屢屢現身，仿佛只是泄憤式的自言自語，少有政府部門回應和改變。事實上，2012年之前，監察部整改小組牽頭進行的六輪行政許可審批清理,對非行政許可審批“只清存量，不清增量”，連62號文保留的211項也沒有清洗。

　　但對非行政許可如何清理，卻一直存在兩種思路，是規范還是削減？深圳、蘇州等地方政府還出臺過規范管理的文件。直到去年8月，國務院要求部門一年內取消非行政許可類別。這個定調意味著非行政許可審批自設立后首次站到臺前，與緊密關聯的各式證明一起，迎接它們的末路黃昏。

　　國務院部門之下，開始了自上而下動真格的清理風暴。

　　反應最快的天津市，在國務院發布清理信號三天后，廢止了54項非行政許可審批事項，這個概念自此在天津成為歷史。

　　天津市濱海新區副區長、濱海新區行政審批局局長張鐵軍介紹說，“清理工作在天津差不多推進了10年，這次清理非行政許可審批是天津市委市政府直接領導的，在這點上清理沒有遇到什么沖突點，對不依法設立的全部取消，執行得還是非常到位的。”

　　浙江省去年8月也動手開始清理，參與專家駱梅英介紹說，部門自報后，專家組幫忙甄別，一些絆腳石在這個環節被清掉。

　　但真正清掉還得過部門協商一關。王滿傳調研時聽一位省級負責審批人員說，這關簡直是“和一堆部門的人吵架”。

　　駱梅英分析說，爭吵來自改革機構和各部門兩種截然相反的擔心，一方面認為砍得不夠多，部門則認為砍得太多。

　　“不能單純地誤解各部門就是想抓權不放”，王滿傳分析說，爭論中有的部門擔心一放就亂，害怕打板子，這是長期依賴于過去審批管理的思維作祟。

　　王滿傳介紹說，爭論中，與現行法律相違背的事好辦，難的是有些事項有一定的法律依據。由于我國立法相對滯后，像食品、藥品的監管過程，管理部門做不到立竿見影地放手。浙江省給部門認為確需保留的事項留出了三年的過渡期。

　　南都記者統計發現，天津、浙江、廣東、吉林、四川等11個省份宣稱完成了非行政許可審批的省級清理，王滿傳教授估計，今年內省級清理應該會全部完成。

　　“目前，只能先把概念取消，把一些行政許可藏在非行政許可里存留的勢頭滅掉，但市縣一級不好判斷，有些還是以許可的形式保留下來了，”駱梅英介紹說。

　　3、清理之惑

　　“概念取消了，但權力依然存在”

　　因行政權力類型化很難，每個級別隨意擴充的“籮筐”差異大，駱梅英認為，中央層面明確分類的政策引導，在實際操作中會有難度。

　　“由于各省份沒有統一的可操作性的清理 標準”，駱梅英教授介紹說，有的省份在指導性意見里做了列舉，像稅費減免或者稅費備案予以保留，那么一下就可以勾出60至10 0項保留事項，而有些省份一開始就把這個剔除掉了，各級清理后的數字差異也非常大。

　　一位不愿透露姓名的學者觀察到，有些市縣甚至直接把非行政許可審批概念取消了，直接把它移到了其他行政權力清單的類別里去。

　　南都記者發現，“其他職權”這一類別確實在清理調整中現身。河南省去年底公布的省級取消、調整和下放的非行政許可審批事項目錄中，省發改委等19個廳局的81項非行政許可審批被調整為“其他職權”，占總取消、調整和下放目錄的一半還多。

　　浙江省蒼南縣一位從事審批管理業務工作人員介紹，縣級是沒有立法權力的，但是清理中無非是把權力改了名稱，劃到別的權力清單里去。

　　“地方得到的空間越大，就越不容易清理”，駱梅英教授建議改革部門形成明確可操作的清理標準，在評比、表彰、提供事前干預的信息確認等領域，出臺減權的指導性意見，使基層政府更有依據。

　　4、清理之難

　　市縣一級危害最直接，清理最困難

　　“為什么現在國務院在審批上清理的力度這么大，而老百姓的受惠反應不是很大？”王滿傳分析說，一個很重要的原因是，國務院清理多是金額十分巨大和涉外事項，而“辦事難”多受地方紅頭文件影響，尚未開始清理。

　　這導致沒有立法權的市縣一級本應容易清理，卻面臨層層障礙。南都記者搜索發現，在市縣層面，僅有浙江下屬市縣，江蘇無錫、宿遷，寧夏銀川和湖南岳陽等少數市縣宣稱完成了清理。

　　寧夏銀川市編辦在清理非行政許可同時，將“現實管理中無必要設定或重復設定，以及可以通過內部協調或采用事后監管方式達到目的的前置審批條件予以取消”，比如將市衛生局公共場所衛生許可中“從業人員婚育證明”等取消，真正做到直接拿證明下刀。

　　這些合法性存疑的非行政許可，對百姓和中小企業的危害卻最為直接。

　　“有些部門性規章被下級拿來作為設定依據，這些依據也并不是那么有力，有時候甚至是片面的理解”，王滿傳介紹說，更高層面的法律法規清理，也是下一步市縣面臨的一個重點。

　　“只是清理，還會有新增加的審批事項，權力清單的辦法在一定程度上可以避免這個問題”，王滿傳介紹說，國務院這次采取的權力清單模式，更為適合市縣一級。

　　王滿傳認為，市縣清理與權力清單實施的時間應該基本一致。兩年內隨著權力清單在全國市縣一級推開，倒逼各政府必然要去改革，把混亂的非行政許可審批以快刀斬亂麻的方式舍棄。

　　去年5月，天津濱海新區成立行政審批局，18個部門審批權歸于一顆印章，推行權力清單。濱海新區行政審批局局長張鐵軍表示，權力清單還是比較好用。一年中，有320多批省市區單位的人過來學習，審批模式在寧夏銀川、湖北武漢東湖區、廣西南寧開發區以及河北等很多地方實現了復制。

　　“節省的審批人員都被投入到監管中去了，18個部門不審批，一心一意監管”，張鐵軍解釋說，減權后監管實際變強了。而新打造信用平臺，歸集涉及28個部門，信息共享使百姓和企業再不怕為開證明跑斷腿了。

　　“取消非行政許可和‘奇葩證明’是間接關系。此前非行政許可審批需要的證明，今后就不需要了。但行政許可審批需要的證明，今后仍舊需要，”王滿傳介紹說。

　　在跑了四次派出所后，李方找了另一個民警辦理，“他沒有再讓我回老家開證明，而是讓我到東莞的醫院開死亡證明。”

　　“開得很順利，派出所蓋章了，”昨晚，李方語氣里帶些疑惑，更多是輕松，困住母親難以火化的絆腳石總算消失了。(李方為化名)

　　名詞解釋：“奇葩證明”與非行政許可審批

　　非行政許可審批，指不屬于行政許可法調整的行政審批。主要包括行政機關內部審批、以及福利社保待遇、稅費減免審批、授予榮譽稱號審批和宗教民族政策性事項審批等。內涵定義模糊，具有行政許可的實質但卻披著非行政許可的外衣。部分奇葩證明是非行政許可的前置條件，依附于非行政許可審批存在。